As Finanças Públicas em Guiné-Bissau: Transparência Orçamental

As Finanças Públicas em Guiné-Bissau 

Autor: Mamadu Djuldé Djaló

Este documento analisa a situação da Transparência Orçamental na Guiné-Bissau, destacando as divergências entre o procedimento orçamental adotado pelo país e as práticas recomendadas internacionalmente.

Esta análise foi realizada por representantes de organizações da sociedade civil (OSC), no âmbito de um exercício de avaliação técnica. As conclusões, interpretações e análises expressas neste relatório são da exclusiva responsabilidade dos seus autores e não refletem necessariamente as posições ou opiniões do Programa Pro PALOP-TL, do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) ou da União Europeia.

I - Documentos Orçamentais publicados: Obrigação constitucional e dever de prestação de contas
(i) Quebra do ciclo orçamental: ausência de aprovação parlamentar e promulgação do OGE

A Guiné-Bissau é o único país, no âmbito dos PALOP, que de forma reiterada não tem cumprido a sua legislação de Finanças Públicas, em particular a Lei do Orçamento do Estado. Nos termos do artigo 100.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República, compete ao Governo "preparar o Plano de Desenvolvimento Nacional e o Orçamento Geral do Estado e assegurar a sua execução". Sendo o Orçamento um instrumento com força de lei, o mesmo artigo estabelece, na alínea e), que cabe igualmente ao Governo "aprovar propostas de lei e submetê-las à Assembleia Nacional Popular".

O que se vê na prática é totalmente diferente do previsto na Lei. Em 2023, o contexto de dissolução e não funcionamento regular da ANP impediu a apreciação parlamentar do OGE. O Governo aprovou a proposta orçamental, mas, na ausência de Parlamento funcional, o orçamento não adquiriu força de lei. A execução orçamental ocorreu, assim, em regime excecional e provisório, com recurso ao mecanismo dos duodécimos.

Em 2024, apesar de alguma estabilização institucional, não há registos públicos claros de aprovação do OGE pela ANP nem de promulgação presidencial. O processo manteve o vício do ano anterior: ausência de aprovação parlamentar. Embora em uma forma distinta, a execução assentou no Projeto-Lei aprovado em Conselho de Ministros a 4 de janeiro de 2024, nunca apreciado pela ANP, como o próprio Relatório de Execução de 2024 reconhece.

Em 2025, pelo terceiro ano consecutivo, o OGE não completou o ciclo constitucional de aprovação, mantendo-se a prática de execução orçamental sem lei orçamental devidamente aprovada. A exceção deixou de ser pontual e passou a configurar um padrão reiterado de governação orçamental fora do quadro legal ordinário.

No seu conjunto, o período 2023–2025 evidencia fragilização dos princípios da legalidade, anualidade, transparência e controlo parlamentar das finanças públicas, em contradição com a Constituição da República, a legislação orçamental nacional e os compromissos assumidos pela Guiné-Bissau no âmbito da UEMOA.

(ii) Problemas Críticos na Publicação de Relatórios de Execução Orçamental

A secção Relatório de execução orçamental do sítio do Ministério das Finanças, apresenta documentos nomeados como "Relatório de Execução Ano _Final" que indicaria um único relatório de execução orçamental para todo o ano de 2023 e 2024. Isso é problemático porque:

• Contraria as boas práticas de transparência fiscal, que recomendam a divulgação periódica (mensal ou trimestral) da execução orçamental, permitindo o acompanhamento tempestivo da gestão das finanças públicas ao longo do ano, e não apenas uma prestação de contas ex post.
• Limita o escrutínio público e parlamentar durante o exercício, uma vez que a disponibilização exclusiva de um relatório anual impede que a sociedade civil, a Assembleia Nacional Popular e outros órgãos de controlo acompanhem desvios, reprogramações ou a execução dos recursos aprovados.
• Enfraquece o princípio da transparência consagrado nas diretivas da UEMOA, que preveem a publicação regular de informações orçamentais durante o ciclo de execução, precisamente para reforçar a previsibilidade, a responsabilização e o controlo das finanças públicas.

(iii) A não Prestação de contas anual (Conta Geral do Estado)

Não obstante o enquadramento legal que impõe a elaboração, submissão e apreciação da Conta Geral do Estado (CGE), não foi identificada a publicação pública da CGE da Guiné-Bissau referente aos exercícios de 2023 e 2024 nos canais oficiais do Governo, designadamente nos sítios do Ministério das Finanças, da Assembleia Nacional Popular ou do Tribunal de Contas. Notícias veiculadas na imprensa indicam que a CGE de 2023 terá sido concluída no plano institucional, incluindo a emissão de parecer pelo Tribunal de Contas e a sua apreciação em sede governamental. Contudo, a inexistência de publicação acessível do documento impede a verificação independente do seu conteúdo, das conclusões do órgão de controlo externo e do cumprimento dos prazos e procedimentos legais, comprometendo de forma significativa a transparência e a efetividade da prestação de contas anual.

II) Dados Abertos

Segundo os princípios de dados abertos, o orçamento público sob todas as classificações e rubricas deve ser disponibilizado publicamente de forma online, acessível, gratuita e em formato estruturado (como .csv, por exemplo). É importante que os dados sejam disponibilizados desta forma e não apenas em documentos PDF para que a sociedade civil possa produzir mais análises e trabalhos académicos e jornalísticos que possam contribuir com o debate. Guiné Bissau hoje não disponibiliza dados abertos. É de suma importância para a transparência que o país inicie este processo.

Conclusões e recomendações

Urge que a Guiné-Bissau regularize o ciclo orçamental e trave a normalização da execução orçamental sem aprovação parlamentar. Para tal, é fundamental restabelecer a aprovação anual do Orçamento Geral do Estado (OGE) pela Assembleia Nacional Popular, seguida da respetiva promulgação, assegurando que o orçamento adquire força de lei antes do início da sua execução.

Urge igualmente tornar sistemática a produção e publicação de relatórios trimestrais de execução, e não apenas de um relatório anual consolidado. A este esforço deve somar-se a elaboração, aprovação e publicação tempestiva da Conta Geral do Estado (CGE), enquanto lei de fecho do exercício anual das contas públicas, acompanhada do parecer do Tribunal de Contas e dos respetivos documentos anexos.

A produção regular e acessível destes documentos reduz a ambiguidade documental, reforça a auditabilidade, aumenta a confiança pública e assegura o alinhamento com a lógica "lei de finanças / execução / fecho" consagrada no quadro normativo da UEMOA.

Urge, ainda, avançar para uma política efetiva de transparência ativa e dados abertos, que vai além da mera disponibilização de documentos em formato PDF. Tal política deve basear-se no Código de Transparência e nas boas práticas internacionais, incluindo a publicação de bases de dados em formatos abertos (Excel/CSV), nomeadamente sobre receita, despesa, execução orçamental, dívida, transferências e mapas de pessoal, quando aplicável.

É indispensável garantir o acesso público pleno à informação orçamental, através de um website institucional funcional, estável e sem barreiras de acesso. Os documentos públicos devem estar disponíveis sem necessidade de autenticação, com URLs permanentes, organização por ano e por tipo de documento, de modo a prevenir indisponibilidades recorrentes. Trata-se de uma recomendação prática, plenamente coerente com o dever de transparência.

Por fim, urge assegurar que o fecho anual do exercício inclua, de forma sistemática, as contas e demonstrações financeiras, bem como um relatório de desempenho, em conformidade com a arquitetura prevista na Diretiva UEMOA n.º 06/2009, aproximando o sistema nacional de padrões comparáveis e reforçando a capacidade de avaliação por parte dos cidadãos e dos parceiros institucionais.