As Lacunas dos Dados Orçamentais em Moçambique

 

As Lacunas dos Dados Orçamentais em Moçambique

Autora: Olzura Miguel Madivádua, Moçambique

O governo de Moçambique publica anualmente um conjunto de documentos orçamentais, os quais servem como instrumento de gestão, nomeadamente: Plano Económico e Social e Orçamento do Estado (PESOE), o Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP), os Balanços do Plano Económico e Social e Orçamento do Estado (BdPESOE) — trimestrais e anuais — e a Conta Geral do Estado (CGE). Estes documentos constituem instrumentos centrais de planeamento, execução, monitoria e prestação de contas da gestão das finanças públicas. No entanto, a transparência orçamental não se esgota apenas na publicação destes documentos. A qualidade da informação, o nível de detalhe apresentado, o formato em que os dados são disponibilizados, bem como a disponibilização pública dos mesmos dentro dos prazos estabelecidos para a sua publicação constituem elementos chave.

Neste artigo pretende-se investigar a qualidade da informação publicada no PESOE, BdPESOE e CGE.

O que os dados mostram?

Em Moçambique, a orçamentação e a execução do orçamento baseiam-se em classificadores orgânicos, económicos e funcionais. No entanto, no que se refere ao classificador funcional, a sua aplicação ao nível da orçamentação (PESOE) é feita de forma parcial, ou seja, a informação apresentada é feita apenas para o primeiro nível, a função. No que se refere à execução orçamental, há um esforço na aplicação do classificador funcional aos dois níveis do classificador (em particular na CGE), ou seja, função e subfunção, apesar de, ao nível da subfunção, os dados não serem integrados de forma efectiva. Esta situação indica que Moçambique não implementa de forma integral os padrões internacionais de classificação orçamental estabelecidos pela Classificação das Funções do Governo (COFOG).

Figura 1 – Quadro do PESOE 2024 com classificação funcional em 1 nível.

Nos BdPESOE, que são os relatórios de execução, as despesas funcionais são apresentadas em primeiro nível no corpo do documento como indica a Figura 2 abaixo e de forma detalhada no Mapa III-2. O problema é que nem sempre este mapa é público. No ano de 2024, apenas no primeiro trimestre e no quarto trimestre esses mapas foram disponibilizados.

Figura 2 – Quadro do BdPESOE com a classificação funcional

Na Conta Geral do Estado a Classificação Funcional é apresentada nos dois níveis, como mostra a Figura 3.

Figura 3 – Classificação funcional na CGE 2023

Fonte: Ministério das Finanças

Já em relação à classificação orgânica, identificamos que o PESOE e a CGE apresentam tabelas que detalham a distribuição dos recursos por órgãos — ou ao menos parte deles, como veremos mais à frente no caso da CGE. No entanto, a forma como estas informações são disponibilizadas dificulta significativamente a leitura e a análise desses dados.

Como ilustrado na Figura 4, o orçamento por órgãos encontra-se fragmentado em quatro documentos PDF distintos: Despesas de Funcionamento – Nível Central (Mapa E); Despesas de Funcionamento – Nível Distrital (Mapa G); Despesas de Investimento – Nível Central (Mapa H); e Despesas de Investimento – Nível Distrital (Mapa J). Assim, para apurar o orçamento total de um determinado ministério, é necessário localizar e somar manualmente as informações, linha a linha, em quatro documentos diferentes.

Essa tarefa seria relativamente simples caso os dados fossem disponibilizados em formatos editáveis, como planilhas, que permitem a aplicação de filtros e consultas automatizadas. No entanto, ao restringir a divulgação a relatórios extensos em PDF, o Ministério das Finanças acaba por criar uma barreira prática ao acesso e à análise da informação, tornando a consolidação do orçamento total por instituição extremamente onerosa e, na prática, quase inviável para a sociedade civil.

Figura 4 – Mapas Integrantes e Acompanhantes – PESOE 2024

Fonte: Ministério das Finanças

Além disso, a estrutura das tabelas em PDF omite as relações hierárquicas existentes entre as unidades administrativas. Como se observa na Figura 5, que apresenta um trecho de um documento de cerca de 10 páginas referente apenas ao Mapa E, a tabela não explicita a que órgãos cada uma das unidades administrativas está vinculada.

Essa ausência de identificação hierárquica compromete a compreensão da organização institucional do orçamento, dificultando a agregação correta dos dados e o acompanhamento dos recursos por órgão. Como resultado, o monitoramento do orçamento das instituições torna-se ainda mais complexo e sujeito a inconsistências.

Figura 5 – Trecho inicial do Mapa E – PESOE 2024

Fonte: Ministério das Finanças

No caso da CGE, o documento apresenta apenas dois recortes da Classificação Orgânica: no Mapa III-3, apenas as Despesas de Funcionamento no âmbito das Autarquias; e no Mapa IV-5, apenas as Despesas de Investimento no âmbito Central.

Assim, o governo libera apenas partes de um quebra-cabeça complexo de ser montado. A consequência é o desengajamento da sociedade civil, que se vê sem os instrumentos necessários para o monitoramento dos gastos públicos por instituições. Sem mapas de despesa por órgão, não conseguimos responder objetivamente a perguntas como:

· Quanto gastou o Ministério da Saúde?

· Qual foi a execução orçamental do Instituto Nacional de Saúde?

· Quais órgãos gastaram mais em salários ou bens e serviços?

A ausência de dados em formato aberto limita a análise técnica independente, dificulta a rastreabilidade da despesa e enfraquece a participação cidadã.

O que a Sociedade Civil pode fazer

Pressionar o Ministério da Planificação e das Finanças para a necessidade da aplicação integral dos padrões internacionais de classificação (ex. COFOG), os quais contribuem para uma melhor transparência dos dados e prestação de contas das contas públicas.

Continuar a exigir a institucionalização de práticas de dados abertos.

Mobilizar campanhas públicas claras, explicando como a falta de dados abertos limita o controlo cidadão.

Recomendações de políticas

De forma mais urgente, é necessário que o Ministério das Finanças adopte protocolos e processos internos de manipulação e transferência de dados que garantam maior credibilidade às informações publicadas. Os servidores públicos relataram o uso de PDFs como fontes para elaboração de análises e relatórios. O processo de extração manual da informação no PDF é altamente suscetível a erros, e por isso, recomenda-se a adoção de formatos estruturados como .csv ou .xls.

A transparência pública efectiva exige que os dados estejam disponíveis em formatos estruturados e reutilizáveis, para que analistas, jornalistas, cidadãos e organizações da sociedade civil possam trabalhar directamente com as bases. Recomenda-se a disponibilização de arquivos em .csv com os microdados do orçamento do país, bem como de seus mapas completos.